« Europe’s Economic and Monetary Union (EMU) today is like a house that was built over decades but only partially finished. When the storm hit, its walls and roof had to be stabilised quickly. It is now high time to reinforce its foundations and turn it into what EMU was meant to be: a place of prosperity based on balanced economic growth and price stability, a competitive social market economy, aiming at full employment and social progress. To achieve this, we will need to take further steps to complete EMU. »

Extract from the Five Presidents’ Report by Juncker et al. (2015), p.4

Il semble évident que les crises économiques qu’accuse l’Europe depuis la fin des années 2000 ont considérablement altéré l’idée selon laquelle l’UEM serait une zone de croissance et de protection des individus qui la composent. Partout les tentations protectionnistes ressurgissent, et la question de la survie de la zone Euro est plus ou moins avancée. Il semble que le modèle proposé par Maastricht ne convienne plus, car ce dernier souffre de nombreuses faiblesses, notamment en accentuant les déficits et en créant un biais déflationniste (Pasimeni, 2015).  

Une stabilisation macroéconomique indispensable

La première question face à la l’existence de chocs économiques touchant l’Europe est de savoir si finalement il ne suffirait pas de « laisser-faire » le marché. Ce dernier pourrait jouer le rôle de stabilisateur intertemporel, voire une stabilisation inter-régionale suite à des chocs idiosyncratiques. Néanmoins, afin que le marché remplisse cette fonction de stabilisateur, il se doit d’offrir des canaux permettant le partage du risque, et une meilleure allocation des ressources entre les régions.  On peut constater avec évidence que le marché n’a pas rempli cette fonction, bien au contraire, celui-ci a eu tendance à amplifier les cycles, et réduire le partage du risque entre les Etats de la zone euro (Andor & Pasimeni, 2016).

Le marché étant écarté, on peut encore entrevoir deux autres outils européens : La politique monétaire[1] (pour une stabilisation intertemporelle) et les réformes structurelles (pour une stabilisation inter-régionale).  Ceux deux moyens sont également à écarter :

• La politique monétaire, visant à éviter le risque déflationniste, a atteint sa limite (plancher du taux zéro) ;
• Les réformes structurelles conduiraient, pour leur part,  à des coûts très élevés à court terme pour les Etat, accentuant encore davantage la pression déflationniste.

Il parait aujourd’hui évident que l’Europe ne dispose pas d’outils pertinents permettant une stabilisation macroéconomique intertemporelle et inter-régionale. La construction européenne actuelle en deux blocs, d’un coté une politique monétaire commune et de l’autre, des politiques budgétaires nationales, ne permet clairement pas de répondre aux chocs économiques affectant la zone euro (Dabrowski, 2015), notamment en cas de chocs asymétriques. Une même politique monétaire ne peut être appliquée à deux pays suivant des trajectoires diamétralement opposées (Grèce et Allemagne par exemple). Et l’instrument budgétaire national n’a pas permis de mieux répondre à ces chocs puisque il présente une grande rigidité (imposée par les règles européennes) alors qu’il eut été bien plus efficace d’avoir une grande flexibilité en cas de crise importante, comme celle survenue en Europe (Alcidi & Thirion, 2016).

En outre, aux cotés de ces enjeux liés aux politiques monétaires et fiscales, une importante littérature économique attribue un rôle crucial aux stabilisateurs automatiques, et donc la mise en place de tels mécanismes en Europe, pour trois principales raisons :

• Les défaillances de marchés

La mobilité en Europe est relativement faible, alors qu’en l’absence d’outils monétaires et fiscaux, le marché de travail devrait être justement le plus flexible possible (mobilité des travailleurs et des salaires). C’est ainsi qu’en cas de chocs asymétriques entre les Etats, ces derniers peuvent être absorbés via une mobilité des travailleurs et/ou une flexibilité des salaires. On reconnait ici la théorie des zones monétaires optimales initiées par Mundell (1961) et McKinnon (1963), et plus récemment par Arpaia et al. (2014).

• Le déficit des balances courantes

Lorsqu’un Etat perd son autorité monétaire, il perd simultanément la maitrise de son taux de change. Or, un tel instrument peut s’avérer utile lorsque le pays connait un déficit commercial. L’idée est de diminuer la valeur de la monnaie nationale afin de renchérir d’une part le coût des importations, et donc de freiner ces dernières, et d’autre part, de réduire le prix des exportations. En l’absence d’une possibilité de dépréciation de monnaie, la solution consiste à mener des politiques déflationnistes internes (baisser la demande interne par une baisse des salaires, réduction des dépenses publiques, hausse d’impôts…). Néanmoins, comme il a été mentionné ci-dessus, au sein de l’UEM, cela a conduit la plupart des pays à agir de la sorte et de créer un biais déflationniste (Pasimeni, 2015).  

• Les effets de reports

L’argument est ici relativement simple. Lorsqu’une économie est affectée par un choc, du fait de son intégration dans une zone commerciale et monétaire, les effets négatifs vont se propager aux autres économies (Majocchi & Rey, 1993 ; Frankel & Rose, 1998 ; Kalemli-Ozcan et al., 2001 ; Allard et al., 2013). Dans ce cas, les politiques nationales ont clairement une efficacité moindre qu’une politique de stabilisation de la zone. 

Toutes ces raisons mettent en exergue la nécessité de mettre en place des outils de stabilisation macro-économiques en Europe. L’allocation chômage européenne pourrait constituer un des instruments possibles. 

L’assurance chômage : un stabilisateur automatique

Avant de discuter de la mise en place d’une allocation chômage européenne, il peut sembler pertinent de se demander si le versement d’une aide financière à une personne sans emploi est légitime. En dehors des considérations sociales, on peut s’interroger sur l’efficacité économique d’une telle aide.

Une première question consiste à se demander quelles seraient les effets d’une allocation chômage sur le marché de l’emploi[2]. On adopte ici une analyse en équilibre partiel, en se focalisant essentiellement sur le marché du travail.  En général, deux visions s’opposent sur l’utilité des allocations. L’une est plutôt favorable à une utilisation très modérée de cet instrument. Burdett et Mortensen (1998) affirment que la dispersion des allocations chômage (c’et-à-dire des rémunérations qui sont différentes selon les travailleurs, et non un transfert forfaitaire unique quel que soit le chômeur) est source de chômage inefficient. Des chômeurs refuseraient des offres jugées trop basses en salaire. C’est notamment l’argument repris dans le Wall Street Journal par Barro (2010) qui soulignait qu’en l’absence d’allocation chômage, le taux de chômage ne dépasserait jamais les 7% aux Etats-Unis. Ljungqvist and Sargent, (1998, 2008) évoquent également la générosité du système d’indemnisation chômage comme élément explicatif du chômage européen.   Cheron et Langot (2010) ont étudié le cas de la France caractérisée par une dispersion des allocations chômage (selon le salaire gagné). La dispersion des allocations chômage tend à accroitre le chômage par le rejet d’offre d’emploi, mais l’effet reste faible (environ à hauteur d’1%) et concerneraient essentiellement le travail peu qualifié. En clair, les auteurs soulignent qu’un versement forfaitaire pour les travailleurs peu qualifiés serait plus approprié. 

Toutefois, l’allocation chômage peut être également perçu comment un versement permettant au chômeur d’effectuer une recherche efficace d’emploi comme l’ont notamment mis en lumière Marimon and Zilibotti (1999) ou Acemoglu et Shimer (2000). En effet, le fait de verser une subvention au chômeur lui permet de rechercher des emplois dont la productivité est plus forte, et ainsi générer également une plus forte croissance de l’activité économique et un plus grand bien-être. 

Bien entendu, d’autres aspects concernant l’allocation chômage pourraient également être approchés afin de mieux cerner les effets sur l’emploi tels que la durée d’indemnisation,  le montant optimal, la dégressivité ou non etc. Néanmoins, le sujet au niveau macro-économique est surtout de savoir dans quelle mesure, l’allocation chômage peut constituer un amortisseur aux chocs économiques.

La littérature économique montre que l’allocation chômage peut atténuer les fluctuations économiques via plusieurs canaux. La première idée est simplement fondée sur le fait qu’un revenu de remplacement en cas de perte d’emploi permet de soutenir la demande agrégée en réduisant les fluctuations de revenus. En clair, la demande totale qui est fonction du revenu de l’économie ne s’effondrerait pas suite à une hausse du chômage. Le fait que les chômeurs soient rémunérés permet de soutenir, certes la consommation, mais aussi l’investissement (Brown, 1955). Une second canal par lequel l’allocation chômage réduit les fluctuations économiques, et amortit ainsi la récession, est lié au fait que les personnes qui sont au chômage ont une forte propension à consommer. En d’autres termes, l’allocation chômage est essentiellement réinjectée dans le système économique et soutient ainsi l’activité. On peut notamment citer Blinder (1975), Krueger et al. (2016) et Di Maggio & Kermani (2016). Enfin, la commission européenne (2013) dans un rapport sur les stabilisateurs automatiques conclue également que l’allocation chômage est un moyen efficace pour de multiples raisons de lisser l’activité économique et notamment d’amortir les chocs en cas de crises. L’allocation chômage remplit parfaitement un rôle de stabilisateur automatique présente les caractéristiques suivantes : 

• Automatique : l’assurance chômage est un mécanisme de « stabilisation automatique » puisqu’elle permet de stimuler ou ralentir l’économie selon le cycle conjoncturel et sans modification délibérée des politiques économiques ;
• Contracyclique : l’assurance chômage est de nature contracyclique, c’est-à-dire qu’elle a pour objectif d’atténuer les fluctuations conjoncturelles, en soutenant l’activité lorsque celle-ci est atone via une hausse des dépenses (plus d’allocations chômage versées), en la ralentissant lorsque celle-ci s’emballe via une baisse des dépenses (moins d’allocations chômage versées). 
• Réactive aux chocs : le déclenchement de l’assurance chômage comme réponse à un choc économique présente un délai interne (temps qui sépare un choc sur l’économie et la mise en place de la politique économique pour y faire face) inexistant et un délai externe (temps qui sépare la mise en place de la politique économique et la production de ses effets) très court.

Une mise en place européenne

La mise en place d’une allocation au niveau européen soulève plusieurs questions : quelle serait l’articulation entre le niveau national et européen ? Quels serait le coût de cette mesure ?

Il peut exister différents schémas d’allocation chômage en Europe (Bénassy-Quéré et Keogh, 2015) : 

Trois architectures sont imaginées : 

1. Assurance complémentaire : La partie européenne fournit un certain taux de remplacement (ex. 50%) puis la partie nationale vient compléter selon les préférences nationales. Ce serait une position de Dullien et Fichtner (2013) et Lellouch et Sode (2014), tout du moins pour la première année[3]. L’idée ici est essentiellement de faire reposer l’aide européenne sur la partie cyclique du chômage (le chômage de court terme).

2. Assurance séquentielle : La partie européenne finance les indemnités des premiers mois (ex. 6 mois) de chômage et la partie nationale la suite, la durée étant choisie au niveau national. Beblavý, Gros et Maselli (2015) propose notamment une telle approche, ou l’assurance européenne ne serait déclencher que lorsque le chômage de courte dépasse un certain seuil et pour un certain laps de temps. 

3. Réassurance : La partie européenne n’entre en jeu que si un pays est soumis à une forte hausse du chômage, qui recevrait un transfert positif lui permettant de financer l’indemnisation des chômeurs supplémentaires. Claveres et Stráský  (2018) ont notamment proposé un tel schéma et ont montré qu’une allocation chômage sous la forme d’une réassurance aurait été un vecteur de stabilisation macroéconomique supplémentaire lors de la crise financière de 2009-2013, au niveau de la zone euro comme au niveau des différents pays touchés par la crise. Cette réassurance aurait également éviter des transferts permanents entre les pays.

Combien couterait une telle mesure ? Sur ce sujet, les chiffres évoquent une fourchette entre 0,5% et 3%. Le financement reposerait sur les cotisations employés/employeurs sur les salaires, taxes sur les entreprises, contribution versée par l’Etat en pourcentage de son PIB ou émission de dette. Les chiffres peuvent paraitre étonnamment faibles, mais il faut rappeler que le financement ne serait pas total, que par ailleurs, si le rôle de stabilisateurs automatiques fonctionne, il tendrait à réduire le taux de chômage, et donc le coût de ce dernier. 

Les deux principaux freins à l’allocation chômage européenne 

Les deux limites à la mise en place d’un tel dispositif sont bien connues. Il s’agit de problème de l’aléa moral et des transferts permanents. 

L’aléa moral signifie que si un individu ou une entité est protégé contre un risque, elle adopte un comportement moins vigilant face au risque. Si l’on applique cela au problème de l’allocation chômage européenne, l’aléa moral stipulerait que les Etats consacreraient moins d’efforts à la lutte contre le chômage, puisque ils bénéficieraient de fonds européens pour financer les chômeurs. Selon Bénassy-Quéré et Keogh (2015), l’aléa moral encourage donc à la mise en place d’une aide européenne de courte durée. Evidemment, le revers de cette allocation de courte durée serait sans doute une tentation forte de la part des Etats à favoriser les contrats courts et donc de la précarité. Il faudrait alors établir des seuils de déclenchement de l’allocation, par exemple 3 mois et moins de 12 mois. On peut également imaginer des conditions d’éligibilité reposant sur la nécessité d’avoir eu un emploi durant une durée minimum afin de bénéficier des allocations européennes. Néanmoins, on risquerait d’écarter du processus les jeunes qui ont souvent de contrats courts. Il est également possible qu’un Etat complète l’allocation européenne, procurant un revenu de remplacement important et désincitant le chômeur à une recherche active d’emploi. 

En résumé, il conviendrait de mettre en place des règles strictes d’indemnisation du chômage en termes de durée, et de plafonds.  

Le second problème est celui des transferts permanents à long terme. Il ne faudrait que ce système d’allocation chômage conduisent à des transferts de pays à faible taux de chômage vers les pays à fort taux de chômage. Ce problème doit être évoqué, même si comme le souligne Andor et Pasimeni (2016), il demeure secondaire par rapport aux gains de la communauté. Selon Beblavý et Lenaerts (2017), deux moyens peuvent éviter le problème des transferts permanents : Un bonus/Malus (Expérience rating) et la récupération des fonds (claw-back). 

L’Experience Rating se concevrait comme une sorte de bonus/malus dans le sens où il correspond à un mécanisme qui associe le versement au fonds supranational en fonction de la probabilité de l’utiliser, soit en tenant compte de la fréquence d’utilisation du fonds (réassurance), soit en liant le versement au taux de chômage antérieur du pays (assurance). Ainsi, les pays ayant de faibles taux de chômage verraient leur contribution se réduire avec le temps. 

La récupération constitue un deuxième mécanisme qui pourrait être utilisé pour traiter les transferts permanents. Il s’agirait d’éviter les déséquilibres à long terme vis-à-vis du fonds supranational et d’avoir in fine des contributeurs nets et bénéficiaires nets. Lellouch et Sode (2014) proposent de recalculer le taux de cotisation pour chaque pays tous les 5 ans, de sorte à ce que dernier correspond au transferts et contribution du pays en question. Beblavý, Gros et Maselli (2015) proposent une durée plus longue, et de moduler ainsi les contributions sur la base des 10 dernières années.

Les bénéfices d’une allocation chômage européenne

L’allocation chômage européenne permettrait incontestablement d’atteindre une stabilisation macroéconomique. On peut citer deux canaux offrant la possibilité aux économies de se maintenir en cas de récession via une allocation chômage européenne. Le premier canal repose sur le fait que l’allocation chômage européenne vient renforcer l’allocation nationale (que ce soit en termes de couverture ou de générosité). Cet accroissement permet ainsi de soutenir l’activité du pays. Un second canal est lié au fait que l’allocation chômage est lissée entre les pays. En d’autres termes, même s’il y un socle national, supporté par l’Etat, il y a également un socle européen permettant de partager le coût et le risque du chômage sur plusieurs Etats, ce qui facilite la stabilisation macroéconomique (Moyen et al., 2016). Enfin, on peut avancer un troisième canal lié à l’inter-dépendance des économies. Cette dernière est très souvent citée dans un contexte négatif de propagation de crise. Mais on oublie également qu’il peut également propager des effets positifs. Ainsi, si un ou plusieurs Etats arrivent à stabiliser leur économie, cela se diffusera également aux autres Etats, notamment à travers les échanges commerciaux. 

Des simulations ont été réalisées afin d’évaluer l’effet d’une allocation sur la stabilisation macro-économique. Dolls et Lewney (2017) ont analysé les conséquences de l’existence virtuelle d’une allocation chômage européenne durant la période 1995-2013. Les auteurs concluent que la mise en place d’une allocation chômage européenne en 1995 aurait permis d’éviter une baisse de 4,5% du PIB en 2009, par le jeu des stabilisateurs automatiques (notamment à travers un maintien de la consommation). Moyen et al. (2016) montrent qu’une assurance chômage inter-inter-régionale se traduit par le partage du risque entre les Etats. Ceci permet une forte stabilisation à travers la consommation des ménages. Beblavý et Lenaerts (2017) estiment que la mise en place d’une allocation chômage aurait conduit à atténuer les effets de la crise, et ce, d’autant plus dans les pays très fortement toucher par cette dernière. Leurs estimations établissent que la mise ne place d’une allocation chômage en Europe dès 1995 aurait généré un PIB de la zone UE19 plus élevé de 0,2% en 2009 en moyenne. Ces simulations montrent que selon les scénarios d’allocations chômage et la nature des chocs touchant l’Europe (symétriques, asymétriques, court terme ou long terme), la présence d’une allocation chômage génèrerait une variation du PIB de -0,12% à +0,77%, en notant que le taux négatif n’intervient qu’à une seule occasion sur les 16 cas possibles. Globalement, les effets sur le PIB demeurent largement positifs. 

On peut en outre ajouter que cette allocation chômage améliorerait sans doute la mobilité des travailleurs européens et d’obtenir dès lors un marché du travail plus intégré. En effet, la portabilité de cette allocation européenne offrirait de meilleures conditions de recherche d’emploi des travailleurs. Depuis 2010, il existe une portabilité des droits, mais dans un système relativement compliqué, ce qui tend fortement à limiter l’utilisation de ces droits. Par ailleurs, ces droits sont souvent très courts (de 3 à 6 mois) qui sont insuffisants lorsqu’on le recherche un emploi à l’étranger, nécessitant notamment la maitrise d’une nouvelle langue. 

Pour faciliter la mobilité, certes une allocation chômage européenne versée sur une durée plus longue constituerait un atout indéniable, mais il conviendrait également de mettre en place une agence de contrôle et de coordination au niveau supranational. Cette agence serait chargée notamment du contrôle des statuts des chômeurs, mais également de coordonner les systèmes de sécurité sociale. Elle aurait pour objectif principal de vérifier qu’un travailleur se déplaçant d’un Etat à un autre, ne serait pas pénalisé en termes de droits sociaux. 

Pour conclure, l’allocation chômage permet assurément de contribuer à l’Europe sociale. On peut évoquer 4 points, constituant une source d’une Europe plus sociale. 

Tout d’abord, la mise en place d’une politique supranationale d’assurance chômage conduirait sans doute à harmoniser les politiques nationales d’indemnisation des chômeurs. Il est souvent difficile de modifier le système national de protection des chômeurs. Le fait qu’il y ait un système supranational offrirait la possibilité de glisser doucement vers ce système européen, et serait plus facilement compréhensible et acceptable par les citoyens. L’expérience américaine montre notamment que si les Etats ont leur propre schéma d’allocation chômage, l’existence d’une aide fédérale conduit à une convergences des systèmes de chaque  Etat. 

Par ailleurs, si l’Europe adoptait une allocation chômage européenne, elle aurait également entre ses mains la possibilité de faire converger les Etats vers des qualités d’allocation chômage optimales et une meilleure efficacité des politiques d’activation. Le fait de financer les chômeurs conférerait une sorte de légitimité à l’Europe qui pourrait imposer en douceur ou de manière plus contraignante des lignes directrices améliorant l’efficacité de la prise en charge des chômeurs. Cela conduirait par ailleurs à une réduction de l’aléa moral lié à l’allocation chômage européenne. 

De plus, une indemnisation des chômeurs assurée au niveau européen permettrait également de favoriser la cohésion sociale européenne. En effet, c’est incontestablement un moyen efficace de lutte contre la pauvreté du fait d’une générosité plus importante et d’une couverture plus grande.

Enfin il est nécessaire de commencer à construire désormais un vrai 4ème pilier de l’Europe : l’Europe des droits sociaux. Les effets de la crise récente européenne (forts hauts taux de chômage dans certains pays, le chômage longue durée, celui des jeunes ou le développement de la précarité, au sein d’une zone des plus riche du monde) doit nous obliger à intégrer une converge sociale européenne. Faute de quoi, l’éclatement de l’Europe sera à nos portes. L’allocation chômage européenne pourrait constituer une première pierre importante de l’édifice social. 

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Notes

[1] Evidemment, on ne cite pas ici l’instrument budgétaire, puisque les politiques budgétaires sont principalement mises en place dans un cadre national, et ne visent nullement à la stabilisation européenne, tout du moins en l’état actuel de la construction européenne.
[2] Pour une analyse très complète de l’effet économique de l’allocation chômage, voir Cahuc et al. 2014) ou Schmieder et von Wachter (2016).
[3] Au delà d’un an, le chômeur serait intégralement pris en charge par l’assurance nationale (une logique plus séquentielle).